Miasto Warszawa z racji swego statusu administracyjnego wypełnia zadania zarówno gminy, jak i powiatu. Zgodnie z art. 17 Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 Nr 69 poz. 593) do obowiązkowych zadań gminy należy m. in. „prowadzenie i zapewnienie miejsc w placówkach opiekuńczo-wychowawczych wsparcia dziennego lub mieszkaniach chronionych” – w zapisie tym słówko „lub” sprawia, że samorząd może ograniczyć się do jednej z tych form. Natomiast prowadzenie DPSów należy również do zadań gminy, ale nie ma charakteru obowiązkowego.
Do zadań powiatu należy „prowadzenie mieszkań chronionych dla osób z terenu więcej niż jednej gminy” a także „prowadzenie i rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej” (art. 19, punkty 11 i 10), ale zadania te nie są określone jako obowiązkowe.
Natomiast zarówno od gminy, jak od powiatu Ustawa o pomocy społecznej wymaga w pierwszym rzędzie „opracowania i realizacji strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej”, w przypadku powiatu także „wpierania osób niepełnosprawnych”. Na obu najniższych szczeblach samorządu terytorialnego Ustawa nakłada obowiązek sporządzania bilansu potrzeb z zakresu pomocy społecznej. Te ustawowe wymogi były dotychczas przez Warszawę zaniedbane, co bez wątpienia przyczyniło się do narastania problemów mieszkaniowych osób niepełnosprawnych.
Mieszkalnictwo dla ON jest wielorako złożonym problemem
Z jednej strony różne rodzaje niepełnosprawności wymagają różnych działań, zapewniających wyrównywanie szans życiowych – najprościej można mówić o adaptacji mieszkań i budynków dla osób z niepełnosprawnością ruchową oraz o zapewnieniu systemu efektywnego wsparcia dla osób z niepełnosprawnością intelektualną oraz dla osób z niepełnosprawnością ruchową uniemożliwiającą im samoobsługę. W wielu przypadkach niezbędne jest zarówno jedno, jak i drugie.
Z drugiej strony istotnym czynnikiem wyboru formy mieszkalnictwa jest potrzeba wsparcia całodobowego lub też ograniczonego do krótszego czasu czy wręcz tylko doraźnego.
Kolejny czynnik różnicujący stanowi rodzaj wsparcia – czy chodzi o usługi opiekuńcze, transportowe, pielęgniarskie, czy na przykład instruktaż w zakresie czynności życia codziennego. Ten czynnik pozwala określić, czy wspomaganie mieszkalnictwa dla niektórych kategorii niepełnosprawności może mieć charakter przejściowy (rotacyjny), a więc nastawiony na docelowe uzyskanie przez te osoby samodzielności bądź mniejszego zakresu wsparcia.
Podkreślić trzeba, że z powyższych czynników wynikać może kategoryzacja potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, określająca je nie tylko dla osób z różnymi rodzajami niepełnosprawności, ale także innych grup o szczególnych potrzebach mieszkaniowych, takich jak np. ludzie starsi czy wychowankowie domów dziecka.
Obecnie problemy mieszkaniowe osób niepełnosprawnych rozwiązywane są na trzy sposoby: rynkowy, rodzinny oraz w postaci DPS lub prywatnych domów opieki. Tylko to trzecie rozwiązanie jest przedmiotem finansowania przez m. st. Warszawę, choć Ustawa o pomocy społecznej przewiduje trzy formy mieszkalnictwa dla ON: obok DPSów (rozdział 2, art. 54 i nast.) także mieszkania chronione (art. 53) i rodzinne domy opieki (te ostatnie jednak tylko dla osób starszych – art. 52), a ponadto usługi opiekuńcze, które świadczone są w miejscu zamieszkania (art. 50) lub w dziennym ośrodku wsparcia (art. 51).
Jeśli mają być wyrównane szanse życiowe ON w zakresie warunków mieszkaniowych z zachowaniem maksymalnie dużej możliwej w poszczególnych przypadkach samodzielności (wolności, podmiotowości), to w sposób oczywisty należy promować takie formy opieki i mieszkalnictwa dla ON, które będą możliwie podobne do warunków życia dorosłych osób sprawnych (a nie do warunków szpitalnych lub osób małoletnich).
Funkcjonujące realnie rozwiązanie „rynkowe” dotyczy nielicznej grupy osób z niepełnosprawnością ruchową, dobrze wykwalifikowanych i zdolnych do pracy. Osoby te nabywają mieszkania na własność i adaptują je do swoich potrzeb. Rozwiązanie to zapewnia im maksymalną samodzielność i poczucie kierowania własnym życiem. Problemy mogą pojawić się w późniejszym okresie, wraz z pogarszaniem się stanu zdrowia, o ile osoby te mieszkają same.
Rozwiązanie „rodzinne” dotyczy większości osób z niepełnosprawnością intelektualną, autyzmem, czy niepełnosprawnościami sprzężonymi. Ponieważ są to przeważnie osoby niepełnosprawne od urodzenia bądź wczesnego dzieciństwa, pozostają one w rodzinie aż do czasu śmierci rodziców. Jeśli w rodzinie nie pojawi się ubóstwo lub patologie, pozostaje ona często poza ewidencją pomocy społecznej. Oznacza to, że rodziny takie mogą nie zdawać sobie sprawy z dostępności usług opiekuńczych.
Mimo iż wielu rodziców uważa rozwiązanie „rodzinne” za najlepsze, ze społecznego punktu widzenia doprowadza ono do infantylizacji osób niepełnosprawnych i wielu późniejszych dramatów. ON nie jest przyzwyczajona do samodzielnego funkcjonowania, nawet jeśli rodzina włożyła wiele wysiłku w jej edukację, rehabilitację i usamodzielnianie. Z reguły osoby takie nie mają pojęcia o obowiązkach domowych. Wiele z nich mogłoby mieszkać z partnerem (np. autystycy czy osoby z lekkim upośledzeniem), jednak nie zostały one nauczone dzielenia się domowymi obowiązkami. Po śmierci rodziców rzadko opiekę przejmuje dalsza rodzina. Z reguły osoby te kierowane są do placówek całodobowych.
Ambicją wielu zatroskanych rodziców jest zapewnienie niepełnosprawnemu dziecku miejsca w prywatnym domu opieki. Są one tworzone od podstaw przez organizacje rodziców, co jest praktycznie zadaniem pochłaniającym ich do końca życia i izolującym całą rodzinę od szerszego środowiska. Z budową domu wiąże się mnóstwo problemów, począwszy od pozyskania działki w Warszawie lub okolicach (gdzie ceny nieruchomości należą do najwyższych w kraju), poprzez pozyskanie środków na budowę, znalezienie projektanta, wykonawcy, nadzorowanie prac. Niektóre z tych inwestycji pozostają nadal nieukończone (dom Fundacji Malwa przy ul. Balcerzaka, dom Fundacji Synapsis w Wilczej Górze), nieliczne już działają (Dom Rodzinny PSOUU przy ul. Mysłowickiej, Dom Rehabilitacyjno-Opiekuńczy Katolickiego Stowarzyszenia Niepełnosprawnych Archidiecezji Warszawskiej w Milanówku), niektóre organizacje po kilku latach nie są w stanie same finansować bieżącego funkcjonowania i pozyskują status DPS (DPS Fundacji Pomocna Dłoń przy ul. Odrębnej).
Osoby niepełnosprawne, którym rodzice nie zapewnili miejsca w prywatnym domu opieki, mogą liczyć na skierowanie ich po śmierci rodziców do jednego z DPSów. Liczba miejsc oferowanych dla osób niepełnosprawnych w warszawskich DPSach jest niewystarczająca w stosunku do potrzeb. Miasto kontraktuje miejsca w innych powiatach, co de facto jest równoznaczne z przesiedleniem bezradnych i pozbawionych opieki ludzi. Sytuacja ta wymaga pilnego określenia potrzeb i podjęcia działań w postaci tworzenia nowych DPSów dla osób niepełnosprawnych w pobliżu ich dotychczasowego miejsca zamieszkania.
Natomiast dwie formy mieszkalnictwa z opieką, przewidziane w Ustawie o pomocy społecznej, a więc rodzinne domy pomocy i mieszkania chronione, nie zostały rozwinięte.
W przypadku rodzinnych domów pomocy barierą jest ustawowy zapis, ograniczający je do „osób wymagających z powodu wieku pomocy innych osób” (art. 52 punkt 1). Ponieważ małe rodzinne domy (ustawa określa liczbę mieszkańców na 3-8 osób) wydają się idealnym rozwiązaniem mieszkaniowym i opiekuńczym dla części osób niepełnosprawnych, racjonalne jest dążenie do ustawowego poszerzenia kategorii ich mieszkańców o osoby niepełnosprawne.
Tworzenie mieszkań chronionych napotyka na bariery związane z niejasnościami prawnymi (brak przepisów wykonawczych), niedopasowanymi do realiów instrumentami finansowymi, które miały ułatwić ich tworzenie (Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych – na szczęście właśnie nowelizowana w budzącym nadzieję kierunku) oraz z brakiem pomysłu miasta Warszawy na finansowanie systemu opieki, począwszy od kalkulacji jej kosztów. 23 września b. r. powstała w Warszawie grupa robocza ds. mieszkalnictwa chronionego, skupiająca organizacje pozarządowe zainteresowane tą problematyką. Będzie ona dla miasta naturalnym partnerem monitorującym działania samorządu w tym zakresie i ułatwiającym komunikację z beneficjentami działań władz miejskich. Biuro Polityki Lokalowej Urzędu m. st. Warszawy prowadzi obecnie prace przygotowawcze zmierzające do zmiany Uchwały Nr XLIII/1010/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, m. in. nakierowane na umożliwienie najmu podmiotom innym niż osoby fizyczne – np. organizacjom pozarządowym tworzącym mieszkania chronione dla ON (poszerzenie obecnego zapisu § 35).
Ustawa o pomocy społecznej określa dwie sytuacje właściwe dla tworzenia mieszkań chronionych (art. 53 punkt 2). Dla części osób niepełnosprawnych mieszkania chronione mogą funkcjonować w systemie rotacyjnym, gdyż po kilkuletnim okresie wspomagania osoby te mogą być zdolne do całkowicie samodzielnego zamieszkiwania (np. dobrze funkcjonujące osoby z autyzmem lub z niepełnosprawnością ruchową). Dla innych może to być system „docelowy”, ze zróżnicowanym poziomem wsparcia.
Generalnie rzecz biorąc, istnieją dwie podstawowe trudności w tworzeniu mieszkań chronionych dla ON. Jedną jest trudność w pozyskaniu odpowiednio dużego mieszkania lub kilku małych mieszkań bezpośrednio sąsiadujących ze sobą. To pierwsze wymagałoby nabycia takiego mieszkania dla kilku mieszkańców równocześnie, co powoduje problemy własnościowe bądź wynikające z zasad najmu. Rozwiązanie w postaci kilku sąsiadujących małych mieszkań mogłoby być natomiast odpowiednie w przypadku nowo powstających budynków, ale wymaga to wczesnego zaplanowania.
Drugą trudność stanowi brak programu finansowania systemu wsparcia. Nie ma konkursów nastawionych na finansowanie takich usług. W ogłoszonym przez Prezydent Warszawy konkursie na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej w 2008 (Zarządzenie 1005/2007 z 28.XI.2007) wśród dziewięciu pozycji określających różne działania pojawiło się co prawda „wpieranie działań zmierzających do rozwiązywania problemów mieszkaniowych osób niepełnosprawnych m. in. poprzez prowadzenie mieszkań chronionych”, jednak zaproponowano budżet łącznie na wszystkie te zadania, w wysokości 1 127 tys. zł. Można sądzić, że nie obliczono realnych kosztów prowadzenia mieszkalnictwa chronionego.
Wsparcie powinno być udzielane w zależności od określonej kategorii potrzeb. Przykładowo, dla najbardziej samodzielnych ON w zupełności wystarczy system przywoławczy, w postaci noszonego stale ze sobą nadajnika. W nieodległym miejscu sygnał taki odbierałby dyżurujący pracownik i kierował pomoc. Z pewnością jest to atrakcyjna oferta również dla wielu ludzi starszych, mieszkających w jednoosobowych gospodarstwach domowych. Osoby te przeżywają lęk przed samotnością i przed nagłą potrzebą wezwania pomocy. Inną kategorię potrzeb reprezentują osoby, dla których wystarczające byłoby wsparcie dochodzącej opieki, wspólnej dla jednego lub kilku mieszkań chronionych. Kolejna kategoria mogłaby obejmować stałą obecność 1-2 opiekunów dla grupy do 10 ON, mieszkających wspólnie w jednym mieszkaniu lub w jednej klatce schodowej. Stopniowalność kategorii pozwalałaby objąć systemem mieszkalnictwa chronionego także najcięższe niepełnosprawności, gdzie potrzebna byłaby nie tylko opieka całodobowa, ale także pod względem obsady zwiększona do proporcji obowiązujących w DPSach bądź w niektórych przypadkach nawet je przekraczająca. Byłoby do de facto „rozparcelowanie” DPSów na pojedyncze duże mieszkania chronione. Część usług można by w nich organizować w ramach wspólnej infrastruktury, jak np. posiłki, pranie, sprzątanie.
Godny rozważenia byłby pomysł wprowadzenia „bonu mieszkaniowo-opiekuńczego”, dzięki któremu osoba niepełnosprawna miałaby możliwość wyboru formy opieki.
W obowiązującym prawie krajowym istnieje też pewne niedopatrzenie, dające jednostkom samorządu terytorialnego (w tym miastu Warszawie) pretekst do zaniedbywania rozwiązywania problemów mieszkaniowych osób niepełnosprawnych.
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. 2001 Nr 71 poz. 733) w art. 4 punkt 3 stanowi, że „gmina (...) zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach”. Nie ma w tej ustawie mowy o mieszkaniach chronionych, a do osób niepełnosprawnych odnosi się tylko zapis art. 14 pkt 4 stanowiący iż sąd nie może orzec o braku uprawnienia do lokalu socjalnego wobec osoby niepełnosprawnej.
Ustawa ta skupia się zatem na szczególnej grupie niepełnosprawnych, wymagających z racji wyjątkowo trudnej sytuacji przyznania lokalu socjalnego.
Tymczasem specyfiką Warszawy jest fakt, że obok ON o niskich dochodach mieszkają tu również ON o średnich a niekiedy wysokich dochodach – własnych bądź całego gospodarstwa domowego. Stołeczny system pomocy społecznej nie przewiduje wsparcia dla takich osób, zapewne zakładając, że można je „zakupić” na wolnym rynku usług. Tymczasem jest to fikcją, gdyż nie istnieje zorganizowany prywatny rynek usług opiekuńczych dla ON, a jedną z przyczyn tego jest fakt, że usługi takie są z natury niezwykle drogie, co hamuje popyt na nie. Pewnym wskaźnikiem ich ceny może być choćby stawka godzinowa za specjalistyczne usługi opiekuńcze, kontraktowane przez samorząd (poprzez OPSy), których cena osiąga obecnie poziom 25 zł za godzinę dla osób przekraczających próg dochodowy. Oznacza to, że ON osiągająca średni dochód na głowę w gospodarstwie domowym, jest praktycznie pozbawiona takich usług, gdyż ich uzyskanie wiązałoby się z ogromnym wydatkiem.
Ostatnią wartą podkreślenia sprawą jest współpraca zarówno pomiędzy miastem (także dzielnicami) a organizacjami pozarządowymi, jak i pomiędzy tymi organizacjami. Bez usprawnienia tej współpracy stworzenie jakiegokolwiek spójnego systemu mieszkalnictwa chronionego nie będzie możliwe, na co wskazują przykłady nielicznych udanych przedsięwzięć tego typu w innych miastach Polski.
Opracowanie:
Agnieszka Dudzińska Ursynowskie Stowarzyszenie Niepełnosprawnych
